Amministrazioni
locali con più poteri

Il Sottoprogetto 5 sulla "Amministrazione locale" ha completato i lavori articolati in undici ricerche che analizzano i principali problemi di un sottoinsieme del sistema amministrativo italiano che è fondamentale soprattutto nell'ottica di rapporti tra cittadino (utente) e apparati pubblici. L'amministrazione locale è infatti il livello amministrativo con il quale il cittadino intrattiene contatti più frequenti e che diventerebbe ancor più lo snodo centrale dell'intera organizzazione amministrativa, una volta che essa venisse reimpostata in base al principio di sussidiarietà. È noto che in base a questo principio, sul quale vi è ormai un consenso pressoché generalizzato in sede scientifica e istituzionale, i rapporti tra centro e periferia, sotto il profilo della distribuzione delle competenze e delle risorse, devono essere impostati in modo tale che i servizi e le prestazioni vengano erogate ai cittadini dal livello di amministrazione più vicino all'utenza. Solo se, data la natura del servizio o della prestazione, gli apparati posti alla base dell'organizzazione amministrativa (in particolare gli enti locali) non sono in grado di far fronte in modo razionale ed efficiente a specifici compiti, può correttamente subentrare il livello superiore (Regioni, Stato, Comunità europea).

Rispetto all'originario programma di ricerche affidato al Sottoprogetto n. 5, la Direzione di sottoprogetto, in linea con gli orientamenti espressi in sede di Direzione del Progetto Finalizzato, ha dovuto tener conto delle numerose novità legislative che hanno interessato il settore delle autonomie locali e adattare pertanto il programma di ricerca ai nuovi e sopravvenuti problemi. È anzi probabile che, per quanto riguarda l'assetto organizzativo dell'amministrazione italiana, il sistema delle autonomie locali si segnali come il settore che ha subìto i più incisivi cambiamenti.

Conviene ricordare anzitutto la legge 8 giugno 1990 n. 142 che ha riformato in modo globale l'organizzazione dei Comuni e delle Province, valorizzando l'autonomia statutaria, organizzativa e funzionale di questi enti ed ha cercato di rendere più flessibile l'operatività degli stessi. La legge n. 142 ha posto anche nuovi principi in tema di gestione dei servizi pubblici locali attribuendo, in particolare, personalità giuridica alle aziende speciali, alle quali è conferita una più ampia autonomia organizzativa e funzionale, disciplinando per la prima volta in via generale la società per azioni a capitale misto pubblico e privato come modello per la gestione di servizi aventi natura non imprenditoriale.

La disciplina dei servizi pubblici locali, peraltro, non ha raggiunto ancora un assetto stabile come testimoniano, per esempio, le recenti vicende connesse con i decreti legge 31 maggio 1994 n. 331, 30 luglio 1994 n.478 e 30 settembre 1994 n. 559 in materia di aziende speciali e di società miste per la gestione di servizi locali.

La stessa legge 8 giugno 1990 n. 142 ha subìto importanti modifiche soprattutto ad opera della legge 25 marzo 1993 n. 81 sull'"Elezione diretta del Sindaco, del Presidente della Provincia, del Consiglio Comunale e del Consiglio Provinciale", i cui effetti in termini di maggior stabilità delle amministrazioni locali, di instaurazione di un rapporto fiduciario tra elettorato e Sindaco, di nuove strategie dei partiti politici e dei movimenti locali finalizzate ad aggregare i consensi, non possono essere ancora apprezzati in modo sufficientemente preciso e richiederanno apposite ricerche da avviare solo dopo che abbiano avuto corso le prime esperienze applicative.

Distribuzione delle unità operative per città

Va richiamata, inoltre, la legge 7 agosto 1990 n. 241 sul procedimento amministrativo, la cui ricaduta sugli enti locali è stata assai significativa in termini di mutamenti organizzativi (si pensi soltanto alla figura del responsabile del procedimento e al nuovo ufficio per le relazioni con il pubblico) e funzionali (cioè in relazione alla gestione dei procedimenti: comunicazione di inizio dell'attività, partecipazione al procedimento degli interessati, accesso a documenti amministrativi).

Di queste e altre novità legislative i gruppi di ricerca hanno dovuto tener via via conto in modo tale da produrre risultati più aderenti alla nuova realtà organizzativa e funzionale delle amministrazioni locali.

Gran parte delle ricerche hanno avuto carattere sperimentale e, almeno in una prima fase, hanno mirato a reperire dati ed elementi di fatto (quantitativi, organizzativi, eccetera), non ancora disponibili o non ancora sufficientemente assodati, e ad esaminare casi istituzionali concreti in modo tale da poter avvalorare ipotesi ricostruttive sui principali problemi dell'amministrazione locale.

È stata anche creata una Banca dati automatizzata sul governo locale e si è provveduto all'aggiornamento della base dati ISR (Istituto di Studi sulle Regioni) del CNR sulla pubblica amministrazione centrale.

Sulla base del materiale di "prima mano" che è stato possibile raccogliere, spesso anche grazie alla collaborazione delle amministrazioni, i gruppi di ricerca hanno proceduto ad un'analisi ricostruttiva sulla base di criteri generali e metodologie di volta in volta concordate con la Direzione del Sottoprogetto.

Alla fase dell'analisi ha fatto seguito, in linea con i caratteri generali del Progetto Finalizzato, una fase propositiva consistente nell'elaborazione di modelli, schemi, principi e, in taluni casi, di ipotesi di riforma legislativa che potranno essere utilmente presi in considerazione dalle amministrazioni locali e dagli organi competenti per portare a termine un processo riformatore che, soprattutto nella prospettiva di una riorganizzazione del nostro ordinamento in chiave federale o di più accentuata autonomia, richiederà nei prossimi anni interventi ulteriori e, probabilmente, ancora più incisivi (per esempio, in materia di autonomia impositiva degli enti locali con riferimento alla quale la legge n. 142 del 1990 si limita a operare un rinvio a una futura apposita legge). Potranno rivelarsi utili in tale sede, in particolare, i sistemi e criteri di delimitazione territoriale dell'area di incidenza delle amministrazioni pubbliche elaborati da uno dei gruppi di ricerca, oppure le indicazioni emergenti dalla ricerca a campione sugli statuti emanati dai Comuni in base alla legge n. 142 del 1990. Molte soluzioni organizzative adottate in via di sperimentazione a livello di amministrazioni regionali, sulle quali si è soffermato, con un'indagine campione sul campo, uno dei gruppi di ricerca, si presterebbero ad un'applicazione generalizzata. Nel settore dei servizi pubblici locali l'analisi dei modelli gestionali già sperimentati o in via di introduzione, anche in base alla nuove regole poste dalla legge n. 241 del 1990, sono stati analizzati da uno dei gruppi di ricerca e ben potrebbero servire a far tesoro di esperienze passate non sempre positive e a migliorare in concreto i livelli di efficienza ed efficacia, anche in termini di grado di soddisfazione degli utenti, di settori di intervento degli enti locali dai quali dipende in gran parte il benessere della popolazione.

I principali risultati raggiunti dai singoli gruppi di ricerca sono stati condensati nei volumi già pubblicati o in corso di pubblicazione afferenti alla Collana del Progetto Finalizzato. Complessivamente, il materiale raccolto e analizzato nei volumi, che in molti casi hanno carattere interdisciplinare e tengono conto di parallele esperienze di altri paesi, offre un quadro di problemi delle amministrazioni locali che smentisce luoghi comuni e stereotipi e potrebbe costituire la base non soltanto per ulteriori ricerche e approfondimenti, ma anche per interventi operativi sul campo, volti a migliorare l'efficienza e l'efficacia dell'azione delle amministrazioni locali.