Una nuova Costituzione deve contenere
norme sulle pubbliche amministrazioni

Deve una Costituzione contenere norme sulla pubblica amministrazione? Per tutto l'800 la risposta a questo interrogativo è stata negativa: le Costituzioni debbono definire i diritti dei cittadini nei confronti dello Stato. L'amministrazione è tutt'uno con lo Stato, di cui è, insieme con il Governo, il potere esecutivo.

Poi le cose sono cambiate. Le amministrazioni sono cresciute di dimensione e d'importanza e divenute facile preda della voracità dei governi da cui dipendevano (Tocqueville denunciava già a metà del secolo scorso i guasti del connubio tra governo democratico e grandi burocrazie). Occorreva quindi porre le amministrazioni al riparo dalla politica.

Di questo si preoccupano le Costituzioni del nostro secolo. Basti pensare alla Costituzione italiana del 1948: tutte le sue norme sull'amministrazione sono dirette a controbilanciare il principio della responsabilità dei ministri: l'amministrazione deve essere imparziale; è sottoposta alla legge; vi si accede per concorso (art. 97); i dipendenti sono al servizio della Nazione, non dei partiti, e non possono valersi di cariche politiche per la carriera burocratica; anzi, in taluni casi, non possono accedere alla politica (art. 98).

Di qui lo "strabismo" della Costituzione. L'amministrazione pubblica è disciplinata dal titolo relativo al Governo e i ministri sono responsabili degli atti dei ministeri. Ma ­ poi ­ l'amministrazione deve evitare la politicità indotta dal governo, che è al suo vertice.

Che cosa ci aspettiamo, oggi, da una nuova Costituzione sotto il profilo dell'amministrazione? In primo luogo, ci aspettiamo che le unità sanitarie locali assistano con cura e che gli istituti scolastici istruiscano almeno con diligenza. In altre parole, che l'amministrazione operi nell'interesse del pubblico, più che nell'interesse pubblico. Dunque, le norme costituzionali sulla pubblica amministrazione debbono, innanzitutto, scoprire e regolare il legame diretto che stringe l'amministrazione alla collettività. La Costituzione deve riconoscere l'importanza di regole &laqno;meno direttamente legate all'organizzazione dei poteri pubblici che danno la sua vera portata al testo fondamentale», per assicurare che "il cittadino sia più presente": sono parole della relazione del Comitato consultivo per la revisione costituzionale (Vedel), presentata il 12 febbraio scorso in Francia.

Ci aspettiamo, in secondo luogo, che la Costituzione prenda atto della separazione tra Governo e amministrazioni. Queste rispondono direttamente per quello che fanno. Il Governo può dirigere e correggere, non amministrare. In una lunghissima intervista (nella rivista Economia e management), contenente una lucida analisi giuridica delle disfunzioni che ha avuto sott'occhio, il sostituto procuratore della Repubblica Camillo Davigo osserva che una delle cause della crisi delle nostre istituzioni è "lo smantellamento della pubblica amministrazione, in quanto corpo distinto e autonomo rispetto al corpo politico". Nomine politiche e accelerazioni di carriera dovute a interventi politici hanno reso i vertici dell'amministrazione dipendenti dal potere politico e "più sensibili alla ricerca dei padrini politici che non al proprio sviluppo professionale".

Se deve assumere direttamente la responsabilità della propria attività, al servizio del pubblico, l'amministrazione deve, però, anche assicurare l'efficacia della propria azione e garantire i risultati. Veniamo così, ad un terzo punto, che è, a sua volta, bipartito. Da un lato, determinazione costituzionale di principi direttivi dell'azione amministrativa: visibilità, proporzionalità, obbligo di ascoltare prima di decidere, accessibilità, ecc. Tutti questi principi non possono rimanere nascosti dietro quello di legalità: non possono, cioè, essere rimessi al legislatore, o all'opera, necessariamente lenta, dei giudici. Vanno determinati nella Costituzione.

Dall'altro lato, per assicurare l'efficacia dei loro servizi, le amministrazioni debbono dotarsi di controlli interni, di controlli per correggere, più che per sanzionare. E ci deve essere un organo che verifichi di continuo che tali controlli siano operanti, svolgendo una sorta di controllo di secondo grado.

Tutto questo non rappresenta una novità assoluta. Il legislatore italiano ha già inteso che talune amministrazioni non erogano servizi pubblici, ma sono al servizio del pubblico. Il passaggio dall'una all'altra formula è segnalato, ad esempio, dalle norme che dispongono l'apertura di uffici per i rapporti con il pubblico.

Il legislatore ha già inteso anche la seconda esigenza, quella di una più netta separazione tra politica e amministrazione: si pensi alla costellazione delle autorità amministrative indipendenti, che sono ormai una decina.

Minore sensibilità vi è stata per la terza esigenza, quella dell'efficacia, anche se numerose leggi fanno riferimento ad essa, al controllo dei risultati, all'analisi dei costi e dei rendimenti dell'attività amministrativa.

Anche questo è il compito di una nuova Costituzione: di raccogliere dall'ordinamento, dove affiorano non sistematicamente, le tracce del cambiamento, e tradurle in un nuovo, compiuto disegno.

L'importanza costituzionale della pubblica amministrazione è rimasta a lungo nascosta sotto la pigrizia della nostra cultura: quante volte abbiamo sentito ripetere la metafora dei rami alti e dei rami bassi? La realtà è che, per ripetere un'antica osservazione, un paese ben amministrato ha la migliore Costituzione. Lo sanno gli Inglesi, che si sono rifiutati a lungo di ritenere separata l'amministrazione dalla Costituzione, persino rifiutando l'esistenza di un diritto amministrativo, loro che non hanno neppure una Costituzione scritta. Più che sancire diritti, bisogna costruire meccanismi e stabilire regole che ne assicurino il rispetto, dicono gli Inglesi. E Gramsci osservava che la Costituzione di un paese sta scritta, oltre che nelle carte dei diritti, nelle circolari delle amministrazioni.

Questi i motivi che hanno ispirato il lavoro di un gruppo di studiosi (riuniti nel Progetto Finalizzato "Organizzazione e Funzionamento della Pubblica Amministrazione" del Consiglio Nazionale delle Ricerche) che, dopo aver a lungo analizzato ogni minuto aspetto del rapporto tra politica, amministrazione e società, hanno ritenuto opportuno fissare in proposizioni normative i risultati dei loro studi per "trasferirli", come prevede l'ordinamento del CNR, nel dibattito politico.

Un lavoro ­ questo ­ né completo, né definitivo. Non completo perché quel gruppo si propone di continuarlo con la formulazione di proposizioni normative sull'organizzazione territoriale dello Stato e sulla finanza pubblica. Non definitivo perché rappresenta un comune orientamento, nel quale, tuttavia, affiorano idee diverse, come sarà chiaro nelle presentazioni che seguiranno.

Ripeto: un'amministrazione al servizio della collettività, più che apparato strumentale servente del Governo; un'amministrazione indipendente dal Governo, corpo professionale autonomo; un'amministrazione efficace e garante dei risultati della sua azione, quindi capace di agire e di correggersi. Tutto questo dovrà essere riconosciuto con la collocazione simbolica dell'amministrazione in un titolo separato, che la riconosca parte essenziale della Costituzione.

Il diritto amministrativo ­ dicono i Tedeschi ­ è diritto costituzionale concretizzato. Questo vuol dire che la Costituzione può garantire il diritto alla salute, ma questo dipenderà, poi, dalla bontà dell'organizzazione ospedaliera; che la Costituzione può garantire un giusto processo e assicurare l'espiazione delle pene, ma questi dipenderanno, poi, dalla bontà delle amministrazioni giudiziaria e penitenziaria; che la Costituzione può garantire il diritto all'istruzione, ma questo dipenderà dalla efficacia dell'ordinamento scolastico.

La Pubblica Amministrazione si è rivelata la parte molle di un sistema complessivamente debole. Una nuova carta costituzionale, che impedisca il ripetersi di quegli errori (e, quindi, più attenta all'efficacia concreta dei poteri pubblici e più rispettosa del diritto del pubblico ­ ossia dei cittadini) può rappresentare il segno di un nuovo inizio.