Temi innovativi e strutturali per lo sviluppo economico-sociale del Paese

Una politica di sviluppo, ed in generale ogni intervento di policy, è in grado di conseguire l'obiettivo che si propone se riesce a determinare comportamenti individuali (di singoli agenti o di organizzazioni) coerenti con l'obiettivo stesso. È consapevolezza ormai diffusa, tuttavia, che questi comportamenti siano influenzati crucialmente dall'ambiente istituzionale entro cui gli attori economici effettuano le proprie scelte e che, quindi, non solo l'analisi comparativa dei differenti comportamenti in differenti contesti istituzionali debba rappresentare una sorta di prerequisito di ogni azione di policy ma che, in alcuni casi, la modifica istituzionale possa costituire il core di una politica di sviluppo.

Se, ad esempio, la spesa per investimenti pubblici infrastrutturali determina in alcune aree del Paese fenomeni di spreco, corruzione e criminalità e non il desiderato effetto positivo sulla localizzazione degli investimenti privati che dovrebbe conseguire alle esternalità positive prodotte dall'aumento dello stock di capitale pubblico, ciò significa che l'intervento di spesa, per ottenere i risultati desiderati, deve accompagnarsi ad una riforma istituzionale che muti regole e comportamenti. Ed ancora, quando si individua nella scarsità quantitativa e qualitativa dei servizi o delle public utilities un elemento di ritardo dello sviluppo del Mezzogiorno o di svantaggio competitivo complessivo del sistema produttivo italiano, l'attenzione non si può porre più unicamente alla quantità di risorse da far affluire ai settori interessati, in una logica di funzione di produzione e di sistema di interdipendenze industriali secondo l'approccio ingegneristico dei vecchi modelli di sviluppo. Al contrario, il problema che si pone al centro della politica industriale è quello degli assetti proprietari, pubblici o privati, più efficienti e del sistema di regolamentazione dei mercati.

Partendo da queste considerazioni, che ne hanno motivato il disegno generale e la sua articolazione specifica, il Progetto Strategico CNR "Governance e sviluppo economico-sociale" ha prodotto una massa critica di analisi e proposte di policy dirette ad individuare e restringere le aree di inefficienza delle istituzioni che crediamo ancora molto ampie e che frenano lo sviluppo economico dell'Italia nel nuovo contesto istituzionale europeo. L'insieme dei lavori prodotti dalle unità di ricerca partecipanti al Progetto rappresentano, quindi, un'ampia riflessione sul sistema di regole, di vincoli ed incentivi, che in Italia determinano elevati costi di transazione nelle interazioni di scambio che caratterizzano l'attività economica e, dunque, livelli di attività inefficienti, e sulle strutture di governance, al cui interno i comportamenti individuali che ne sono determinati confliggono con gli obiettivi ultimi di crescita e di benessere collettivo in apparenza ampiamente condivisi.

Il programma di ricerca si è sviluppato intorno a quattro temi centrali: l'articolazione dei livelli di governo, con al centro il tema del federalismo; il ruolo delle istituzioni nello sviluppo del Mezzogiorno; l'organizzazione dei mercati delle public utilities ed in generale dei servizi; l'organizzazione istituzionale dei mercati finanziari.

I lavori dedicati al federalismo affrontano il problema centrale che l'Italia deve risolvere nel momento in cui aderisce all'Unione monetaria europea, e cioè quale debba essere il complessivo modello istituzionale-economico-finanziario da adottare ed entro il quale collocare in modo coerente tutte le particolari riforme economiche ed istituzionali che determineranno nel loro insieme il sistema di governance dell'economia italiana. Il quesito viene collocato in una prospettiva europea, nel senso che la risposta ad esso deve fare i conti, da una parte, con l'evoluzione politico-istituzionale dell'Europa e, dall'altra, con l'affermarsi di una geografia economica europea che tende a sovrapporsi sempre meno alla geografia politico-amministrativa. Ciò pone complessi problemi di cooperazione tra le differenti autorità di governo in una molteplicità di ambiti e, in generale, pone il problema di come evolvere verso nuove istituzioni, cioè verso un sistema di regole e di ripartizione di competenze tra livelli di governo (statale, regionale e subregionale) all'interno di ciascuno stato nazionale che favorisca ed accompagni l'integrazione e lo sviluppo dei rapporti economici e culturali transnazionali.

Non vi è dubbio che lo sviluppo di relazioni orizzontali tra regioni e l'affermarsi di nuovi confini regionali dal punto di vista economico-produttivo, e di conseguenza anche dal punto di vista sociale e culturale, spinga verso l'adozione di un modello fortemente federalista. La cooperazione all'interno di un'area economica transnazionale richiede, ad esempio, l'affermarsi di un sistema condiviso di governance, ma questo lavoro di armonizzazione istituzionale può essere forse più facilmente attuato da regioni nazionali fortemente autonome nelle loro competenze, non solo di spesa e di prelievo ma anche di regolamentazione in molti ambiti.

Tutti i contributi concordano, in ogni caso, nell'auspicare sia l'attribuzione alle regioni di tributi propri e di un'effettiva autonomia di determinazione del gettito fiscale, attraverso la fissazione autonoma almeno delle aliquote se non anche degli imponibili, sia un meccanismo di perequazione di tipo prevalentemente orizzontale. L'idea è che un sistema di trasferimenti orizzontali tra regioni, usufruendo dell'azione di controllo incentivata da interessi contrapposti, sia in grado di affermare più efficacemente il rispetto dei vincoli di bilancio.

Un sistema automatico di trasferimenti perequativi orizzontali, qualunque sia il grado di perequazione voluto, cioè il grado di solidarietà tra le diverse regioni politicamente accettabile, dovrebbe tuttavia compensare solamente la diversa capacità fiscale, che determinerebbe una diversa capacità di spesa pro-capite, dovuta a divari di sviluppo economico, dove per capacità fiscale si intende il gettito teorico ottenibile applicando delle aliquote standard alle basi imponibili pro-capite, definite in modo uniforme, di ciascuna regione.

Il dibattito sul regionalismo non coincide ma certo si sovrappone per molti aspetti a quello sul Mezzogiorno, poiché investe uno dei problemi centrali che il nuovo meridionalismo pone al centro della riflessione, cioè quello di determinare in che misura una politica che voglia incentivare uno sviluppo autonomo o endogeno delle regioni meridionali possa essere gestita dal governo centrale, o da altri enti o agenzie ad esso collegate, o non richieda piuttosto un'assunzione di responsabilità e, quindi, di autonomia forte, da parte dei governi delle regioni stesse. Non si tratta solo di riconoscere il fallimento delle politiche basate su trasferimenti di sostegno al reddito che hanno determinato quello che è stato chiamato lo sviluppo dipendente del Mezzogiorno, ma di comprendere come l'operare concreto delle istituzioni influenzi l'efficacia delle politiche economiche o di sviluppo che si limitino ad intervenire sulla determinazione della quantità degli input che la teoria economica include nelle funzioni di produzione che caratterizzano i modelli di crescita vecchi e nuovi.

Ponendo l'accento sul "vincolo di offerta" che la maggior parte dei più recenti studi sul Mezzogiorno - ma la tesi è antica nel dibattito meridionalista - individua come l'ostacolo principale al suo sviluppo, i lavori dedicati al tema del rapporto tra istituzioni e sviluppo del Mezzogiorno confermano che le politiche di sostegno della domanda non sono state in grado di mettere in moto un meccanismo di sviluppo autonomo delle regioni meridionali, ma al contrario si sono riflesse più in un deficit della bilancia commerciale di queste regioni che in un aumento della produzione interna; deficit non dovuto, è bene sottolinearlo, ad un elevato tasso di accumulazione, ma ad un eccessivo livello dei consumi sostenuto da trasferimenti di sostegno al reddito. Questi lavori ricordano come il "vincolo di offerta" possa essere fatto risalire nella letteratura a quattro fattori principali. Il costo del lavoro, che essendo determinato, almeno nell'economia formale, in base a contratti nazionali che non tengono conto a sufficienza dei divari territoriali di produttività ed in generale dei divari di efficienza dovuti a fattori anche ambientali, genera scarsa competitività delle imprese meridionali e scarsi incentivi alla localizzazione di nuove imprese in queste aree. Il secondo fattore è la carenza infrastrutturale che genera esternalità negative per le imprese che operano nelle regioni meridionali, carenza non sempre e non solo imputabile a quantità insufficiente di spesa pubblica per investimenti infrastrutturali, ma anche, ed in misura non irrilevante, all'inefficienza della stessa. Il terzo fattore è individuato nella carente dotazione di capitale umano con riferimento soprattutto alla qualità ed ancor più al tipo di istruzione o formazione prevalente nella forza lavoro meridionale. Il quarto fattore, al quale viene data una rilevanza particolare, è l'inefficienza del sistema bancario meridionale.

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